Le osservazioni dell’AGCM in merito al DDL sulle Partecipazioni in società operanti nel settore lattiero-caseario

Nell’adunanza del 24 luglio 2019, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) ha deliberato di formulare alcune considerazioni in merito al disegno di legge recante “Modifica all’articolo 4 del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, concernente le partecipazioni in società operanti nel settore lattiero-caseario”. Questo DDL (approvato alla Camera dei Deputati il 27 febbraio 2019 (A.C. 712) e trasmesso al Senato il 1° marzo 2019 (A.S. 1110)) prevede l’esclusione delle partecipazioni in società attive nel settore lattiero-caseario dall’ambito di applicazione delle disposizioni contenute nell’art. 4 del Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica (D.Lgs. 175/2016). In particolare, si propone di aggiungere all’art. 4 del TUSPP il seguente comma: “9-quater. Le disposizioni del presente articolo non si applicano alla costituzione né all’acquisizione o al mantenimento di partecipazioni, da parte delle amministrazioni pubbliche, in società aventi per oggetto sociale prevalente la produzione, il trattamento, la lavorazione e l’immissione in commercio del latte, comunque trattato, e dei prodotti lattiero-caseari”.

L’AGCM ricorda che le disposizioni del TUSPP vengono applicate con riguardo all’efficiente gestione delle partecipazioni pubbliche, alla tutela e alla promozione della concorrenza e del mercato, oltre alla razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica. Pertanto, per perseguire tali obiettivi, risulta cruciale la specificazione, tra i criteri di acquisizione e gestione di partecipazioni pubbliche, dei cosiddetti vincoli di scopo pubblico e vincoli di attività della società partecipata, che nello specifico corrispondono a:

  • vincolo di scopo: l’art. 4, comma 1, del TUSPP stabilisce per le amministrazioni pubbliche il divieto di costituire, acquisire o mantenere partecipazioni in società che abbiano per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali;
  • vincolo di attività: al comma 2 sono indicate espressamente le attività che le società partecipate possono svolgere in via esclusiva.

Il DDL ha come obiettivo l’aggiunta di una nuova deroga all’art. 4 del TUSPP con lo scopo di consentire la partecipazione pubblica in società aventi per oggetto sociale prevalente la produzione, il trattamento, la lavorazione e l’immissione in commercio del latte, in qualsiasi modo trattato, e dei prodotti lattiero-caseari.

La proposta è finalizzata a superare il vincolo di scopo di cui all’art. 4, comma 1, in quanto riconosce alle centrali del latte un ruolo di tutela della salute dei consumatori e dell’ambiente, come tale funzionale all’esercizio della funzione pubblica e, quindi, di interesse generale, attribuendo alle stesse una funzione di garanzia della distribuzione del prodotto alla comunità locale. Esse sono considerate portatrici di innovazione e sensibilità verso le nuove applicazioni tecnologiche e l’evoluzione delle esigenze alimentari.

Tuttavia, secondo l’AGCM, l’esclusione dall’applicazione delle norme di cui all’art. 4 delle partecipazioni pubbliche mantenute, acquisite e persino costituite in tutte le imprese attive nel settore lattiero-caseario, risulti ingiustificata rispetto alle specificate esigenze di tutela della salute e di controllo degli alimenti, considerando che esistono specifiche autorità competenti preposte a questi compiti e che la partecipazione pubblica in dette società, operanti in mercati tipicamente presidiati dalle regole di libera concorrenza, non risulta strettamente necessaria per il perseguimento delle finalità istituzionali degli enti partecipanti.

L’AGCM osserva che l’eventuale svolgimento di un servizio di interesse generale, nella definizione data dall’art. 2, comma 1, lett. h), del TUSPP, “non può prescindere dalla stretta necessarietà dello stesso per il perseguimento delle finalità istituzionali (art. 4, comma 1, del t.u.). Pertanto il mantenimento della partecipazione va correlato a una concreta prospettiva di sviluppo dell’attività svolta, tale da realizzare l’effettivo soddisfacimento di un interesse generale” (così Corte dei Conti Emilia-Romagna Sez. contr., Delib., 16 gennaio 2018, n. 3 e Delib. n. 12 dicembre 2017, n. 180). Nello specifico, così come è stato anche evidenziato dalla Corte dei Conti in sede di audizione sulla proposta di legge in esame, l’assimilazione delle società operanti nel settore lattiero-caseario a quelle che svolgono servizi di interesse generale “tende a rendere omogenee situazioni differenziate, accomunando i servizi pubblici tradizionalmente intesi con attività produttive rese da operatori economici privati”. Non sembrano infatti sussistere particolari situazioni idonee a giustificare l’esclusione dall’applicazione delle norme del TUSPP degli operatori attivi nel settore lattiero-caseario, poiché si tratta di un ambito tendenzialmente estraneo al perseguimento delle finalità istituzionali proprie degli enti pubblici e che dovrebbe essere presidiato dalle regole di mercato e della concorrenza, così come lo sono altri ambiti del settore agro-alimentare.

Con il DDL in esame, il legislatore si trova a dover attribuire la qualifica di “servizio pubblico” ad attività che sono svolte in regime di libero mercato, con effetto inevitabile di alterazione del corretto svolgersi delle dinamiche concorrenziali e ponendosi in contrasto con il processo di razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche cui è ispirato l’intero impianto del TUSPP. Un corretto confronto concorrenziale tra le imprese coinvolte nel settore, ferme restando le specificità che ne caratterizzano la materia prima, potrebbe consentire l’offerta ai consumatori di un prodotto di qualità e prezzo maggiormente competitivi: l’esclusione dell’intera filiera lattiero-casearia dall’ambito di applicazione dell’art. 4 del TUSPP rappresenta una misura ingiustificata e sproporzionata rispetto alle invocate esigenze di qualità e sicurezza alimentare, che potrebbero essere garantite in conformità alle normative specifiche, come accade in tanti altri settori del comparto agro-alimentare. “Come attentamente osservato dal giudice amministrativo, uno dei postulati fondamentali per il corretto funzionamento delle regole di concorrenza è il principio di pari trattamento tra imprese pubbliche e imprese private; corollario di tale principio è quello della separazione tra attività di impresa e attività “protetta” da privilegi pubblici, allo scopo di evitare che l’impresa possa utilizzare i vantaggi che le derivano dall’essere considerata, a determinati fini, una pubblica amministrazione ovvero dal godere di particolari agevolazioni in un mercato diverso in cui compete con altri operatori economici.”

Infine, l’AGCM ricorda la già prevista esclusione dall’applicazione dell’art. 4 del TUSPP per la società Centrale del Latte di Brescia S.p.A., in virtù di una sua asserita valenza di presidio in ambito sanitario e di controllo degli alimenti. Il rischio che l’AGCM rileva è che a tale proposta possano far seguito altre iniziative legislative o decreti presidenziali, relativi a settori produttivi contigui, che svuoterebbero ulteriormente il Testo Unico di altre categorie di partecipazioni pubbliche.

In conclusione, l’AGCM “ritiene che il disegno di legge in esame, che esclude dall’ambito di applicazione dell’articolo 4 del TUSPP la costituzione, l’acquisizione o il mantenimento di partecipazioni in società attive nel settore lattiero-caseario (che offrono servizi in regime di libero mercato e non si connotano per il raggiungimento di un prevalente interesse pubblico) appare suscettibile di alterare le dinamiche concorrenziali nel settore interessato, in totale disaccordo con i principi di tutela della concorrenza e di efficiente gestione delle partecipazioni pubbliche, posti alla base della riforma Madia.”

Il documento completo è disponibile per la lettura ed il download qui. Da questo link è possibile accedere allo studio reso disponibile dalla Camera dei deputati.

Fonte: AGCM